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Covid-19-Krise – Ein Lehrstück über den Rechtsstaat und das Verfassungsrecht (auch für Mediator*innen)
Die Covid-19-Pandemie ist eine der größten Herausforderungen auf dieser Erde seit dem Ende des zweiten Weltkrieges. Sie bedeutet neben den gesundheitlichen Gefahren und Folgen überall auf der Welt und auch in Deutschland einen immensen Einschnitt in unser öffentliches, wirtschaftliches und soziales Leben. Da müssen wir erst einmal alle gemeinsam durch. Das Krisenmanagement im Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland funktioniert über Erwarten positiv (wenn auch nicht optimal im noch nicht vereinten Europa oder gar der Welt mit weiterhin ausgeprägten nationalen Egoismen), auch wenn wir alle auf Sicht fahren müssen und diese krisenbedingt nicht all zu klar ist. Auch wenn wir wohl noch nicht so schnell wieder zur Normalität zurückfinden (können) werden, irgendwann werden wir dank eines rationalen Krisenmanagements und des immensen Engagements der vieler Helfer*innen und Engagierten die Virus-Krise als solche überstanden haben – die gesellschaftlichen, politischen und (verfassungs-/europa-)rechtlichen Auswirkungen sind freilich kaum abzuschätzen.
Die Covid-19 Pandemie hat gezeigt, wie global verflochten, aber auch (ungeachtet der nationalen Egoismen) wie verletzbar diese Welt ist. Nun wird wohl allen deutlich, wie wichtig öffentlich-rechtliche und gemeinnützige Strukturen nicht nur im Gesundheitswesen sind. In mehreren Veröffentlichungen (vgl. insb. Streitregelung in der Zivilgesellschaft; Zeitschrift für Rechtssoziologie, Bd. 26, Dez. 2005, S. 3 ff.; sowie Recht und Mediation, Kap. 4.1 in Handbuch Mediation und Konfliktmanagement, 2017) habe ich ungeachtet meiner Nähe zu und Vorliebe für ADR und Mediation stets für einen effektiven, demokratischen Rechtsstaat geworben: ADR im Lichte des Rechts (nicht in dessen von manchen als negativ charakterisierten Schatten)! Es zeigt sich wieder einmal, dass nur der demokratische Rechtsstaat unterstützt durch eine engagierte Zivilgesellschaft eine Krise dieses Ausmaßes unter Achtung der Bürger- und Menschenrechte meistern kann.
Es ist zunächst beruhigend zu wissen, dass der Staat nach dem deutschen Grundgesetz (Art. 1, 2, …GG) verfassungsrechtlich verpflichtet ist, Leben, Gesundheit, Freiheit sowie die Grundrechte seiner Bürger*innen zu schützen und dies nicht nur in Krisen- und Katastrophenzeiten. Freilich hat dies stets im Rahmen der vom Gesetz definierten Grenzen zu erfolgen (sog. Gesetzesvorbehalt und -vorrang), insb. im Rahmen der Gefahrenabwehr nach den Polizeigesetzen der Länder oder auch dem Infektionsschutzgesetz (IfSG) sowie im Rahmen der Strafverfolgung (StGB, StPO, …). Der Staat – sei es über die Polizei-, die Gesundheits- sowie andere Gefahrenabwehrbehörden – ist zur Erfüllung dieser Aufgabe mit höchst effektiven Mitteln ausgestattet. Die sog. polizeirechtlichen Generalklauseln (z.B. Art. 11 BayPAG; § 8 PolG NRW, § 11 NdsSOG; § 12 ThürPAG; aber auch §§ 16 ff. IfSG) erlauben den Gefahrenabwehrbehörden allerdings nicht alle (insb. grundrechtsrelevanten) Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zumal stets das Verhältnismäßigkeitsgebot zu beachten ist (z.B. Art. 4 BayPAG; § 2 PolG NRW; § 4 NdsSOG; § 4 ThürPAG). Hoch umstritten sind insb. vorbeugende Maßnahmen im sog. „Vorfeld der Gefahrenabwehr“ (vgl. § 1 PolG NRW). Besonders gesetzlich geregelt sein müssen jedenfalls Maßnahmen, die in grundrechtlich geschützte Bereiche der Bürger*innen eingreifen (z.B. Datenerhebung-, -speicherung und -weitergabe, Haus- und Wohnungsdurchsuchung, …). Die Notwendigkeit für spezifische, sog. „bereichsspezifische“ Regelungen hat das BVerfG u.a. im Zusammenhang mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung wiederholt betont. Im Hinblick auf den Gesundheitsschutz sind besondere Schutzmaßnahmen (insb. Beobachtung, Quarantäne, Orts-, Betretungs- und Aufenthalts-, Veranstaltungs- und Ansammlungsverbot, berufliches Tätigkeitsverbot) in §§ 28 ff. IfSG normiert.
Die Frage, ob Ausgangssperren und welche sonstigen staatlichen Maßnahmen in Krisenzeiten rechtmäßig sind, eignet sich geradezu zu einem Lehrstück des Verfassungsrechts. Fragen, welche grundlegende Aspekte des Föderalismus und des Rechtsstaatsprinzips (Gewaltenteilung, Gesetzesvorbehalt, Grundrechte, Verhältnismäßigkeit, …) betreffen, mit denen sich aber nicht nur Verfassungsrechtler* und andere Jurist*innen beschäftigen sollten, sondern auch aufgeklärte Bürger*innen vertraut sein sollten. Für alle, die das noch nicht sind, empfehle ich neben den „Grundzügen des Rechts“ (2018) die kurze Erläuterung der ARD-Rechtsredaktion in der Tagesschau vom 20.03.2020 , in der insb. der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts und das Verhältnismäßigkeitsgebot erklärt werden. Ergänzend sei der Kommentar von Heribert Prantl in der SZ vom 20./21.03.2020 angeraten, in dem die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgebots unterstrichen wird: Auch die Not kennt ein (Verhältnismäßigkeits‑)Gebot.
Dabei stehen Rechtsstaatsprinzip, insb. das Verhältnismäßigkeitsgebot, und wissenschaftliche Vernunft nicht im Gegensatz: Dem Virologen Christian Drosten zufolge (vgl. Tagesschau vom 22.03.2020) gibt es (noch) „keine wissenschaftlichen Daten, die sagen, dass man eine Ausgangssperre braucht“ und sprach von „Anfangsdaten zu all diesen Maßnahmen, aber am Ende sind all diese Dinge politische Entscheidungen“. Sein Kollege Alexander Kekulé meint, eine „bundesweite Ausgangssperre wäre epidemiologisch unbegründet, wirtschaftlich desaströs und eine soziale Katastrophe“. Es gebe „weniger einschneidende, aber genauso wirksame Mittel“. Vor allem sei es „nicht richtig, dass westliche Demokratien sich das Verfahren eines totalitären Staates zu eigen machen, sondern wir brauchen eine eigene, demokratische, westliche Herangehensweise an dieses Problem“. Wissenschaftlichkeit und rationales politisches Entscheiden gehören untrennbar zusammen – eine Erkenntnis die leider in Sachen Klimaschutz seit Jahrzehnten missachtet wird (vgl. Scientist for Future).
Notwendig ist ein konstanter, auf empirische Fakten basierender, sorgfältiger Abwägungsprozess konfligierender Grundrechtspositionen im Sinne einer sog. praktischen Konkordanz. Es geht dabei letztlich immer um eine konkrete Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sind die Maßnahmen geeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen? Sind im Vergleich mehrerer geeigneter Mittel die schwereren (noch) wirklich zwingend erforderlich? Und schließlich darf nach der 3. Stufe des Verhältnismäßigkeitsgebots (Angemessenheit) der Nachteil, der durch eine geeignete und an sich erforderliche Intervention entsteht, nicht erkennbar in grobem Missverhältnis zu dem angestrebten und erreichbaren Erfolg stehen. Die Grenzen staatlicher Handlungen sind durch eine gründliche und besonnene Abwägung der verschiedenen (Grund-)Rechtspositionen, der mitunter sich widersprechenden Interessen der Betroffenen und des Gemeinwesens zu ermitteln. Das Ergebnis dieser Abwägung kann sich auch über die Zeit hin ändern. Je länger die Grundrechte-einschränkenden Maßnahmen dauern, desto genauer wird man bzw. die Gerichte hinschauen müssen, desto enger wird der Legitimationsspielraum. Schlichte, einfache Antworten kann und darf es dabei nicht geben, auch wenn Populisten und Autokraten sich die Unsicherheit und Angst, Nichtinformiertheit und (leider auch) Ignoranz in Teilen der Bevölkerung sowie die Hoffnung auf gute Nachrichten zu nutzen machen wollen.
Gerade in Krisenzeichen sind Rationalität und Besonnenheit, mithin das Rechtsstaatsgebot unverzichtbar. Das werden wir vor allem auch nach der Überwindung der Corona-Notlage merken. Gerade in Krisenzeiten ist es auch – gerade auch für Mediator*innen – wichtig, Flagge und Engagement für den Rechtsstaat zu zeigen, um dem Ruf nach einer „starken Führung“, mehr „Durchgriffsrechten“ und stärkeren (nicht dem Verhältnismäßigkeitsgebot entsprechenden) Einschränkung von Bürgerrechten sowie nach Abschaffung des Föderalismus oder anderen populistischen Forderungen etwas Rationalität entgegenzusetzen. Die Situation in Deutschland und den meisten europäischen Ländern ist mit der in Ungarn, Polen und gar China und Russland sowie anderen undemokratischen, autokratischen Regime nicht vergleichbar. In Deutschland und Europa darf sich aber insoweit kein Zentimeter zum Schlechteren wenden. Freilich ist der handlungsfähige Rechtsstaat nichts ohne Mitmenschlichkeit und Solidarität – nicht nur in der Familie, unter Freunden und Kollegen, der Nachbarschaft, in unserer Gesellschaft in Deutschland, sondern auch in Europa und der Welt.
Nachtrag/Update (30.03.2020): Föderalismus in Zeiten von Corona
Vielen Dank für die konstruktiven Rückmeldungen. Ich freue mich, dass Sie meine Stellungnahme mit Interesse gelesen haben und sich offenbar für das Verfassungsrecht interessieren. Einige der Rückmeldungen lassen eine Sorge erkennen, dass das Krisenmanagement in Deutschland nicht hinreichend funktioniere, insb. weil die Bundesländer bzw. die Landkreise und Städte unterschiedliche Regelungen und Anordnungen treffen.
Inhaltlich teile ich diese Sorgen oder Bedenken nicht, denn verfassungsrechtlich wie im Hinblick auf den Gesundheitsschutz kann und muss es ggf. möglich sein, dass Landkreise/kreisfreie Städte mitunter unterschiedliche Verfügungen erlassen. Auch wenn Krisenzeiten gemeinhin als „Stunde der Exekutive“ gelten, Föderalismus (vgl. Grundzüge des Rechts 2018, 167 ff.) heißt nicht, dass jede/r MP, OB oder Landrätin machen kann, was sie/er will. Auch für diese gilt das Gesetzlichkeitsprinzip (Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes) und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz; auch in den Ländern gibt es Parlamente, die für die Legislative verantwortlich sind. In der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland haben die 16 Bundesländer ihre Staatlichkeit als Gebietskörperschaft behalten, auch wenn sie gleichzeitig zu einem gemeinsamen Staat auf Bundesebene verbunden sind. Aber eben nicht zu einem Zentralstaat wie z.B. in den Niederlanden oder Frankreich mit ihren nicht-staatlichen Provinzen bzw. Départements. Nach dem Grundgesetz sind die Staatsgewalten (Gesetzgebung, Exekutive und Rechtsprechung) und damit auch die Verwaltungsaufgaben zwischen Bund und Ländern aufgeteilt (vgl. Art. 30, Art. 70 ff., Art. 83 ff. GG), wobei Art. 30 GG den Ländern grundsätzlich den Vorrang einräumt.
Es muss aber auch in den ihnen, den Ländern obliegenden Verantwortungsbereichen nicht alles einheitlich geregelt werden. Wie das Krisenforschungsinstitut der Universität Kiel dokumentiert, funktioniert Krisenmanagement zumeist am besten dezentral, weil vor Ort klarer ist, wie die Bedingungen sind und was konkret geeignet ist und benötigt wird (vgl. Deutschlandfunk v. 24.03.2020): Man sei dadurch näher an den Menschen dran. Landräte und Oberbürgermeister könnten besser und schneller über die Situation und Besonderheiten vor Ort entscheiden. Das schließt selbstverständlich eine bundesweite/nationale Kooperation und Koordination in bestimmten Gebieten (z.B. zentrale Beschaffung und Verteilung von lebenswichtigen und systemrelevanten Gütern) nicht aus.
Abgesehen davon funktioniert die Kooperation zwischen den Bundesländern weitgehend gut, auch wenn manche Länder (idR Bayern, dort ist es ohnehin am schönsten) sich mitunter an Absprachen nicht zu halten scheinen. Aber auch innerhalb eines Landes, in den Kommunen muss nicht immer alles einheitlich („gleich“) geregelt werden. Vielmehr fordert und erlaubt das Föderalismusprinzip wie das Rechtsstaatsprinzip durchaus regional unterschiedliche, angemessene Regelungen/Entscheidungen – wenn diese sachlich und rechtlich gerechtfertigt sind.
Auch nach dem sog. Gleichheitsgebot des GG (Grundzüge des Rechts 2018, 106 ff.) muss, ja darf nicht alles gleichbehandelt werden, denn nach Art. 3 GG muss Gleiches gleich, aber Ungleiches muss grds. unterschiedlich behandelt werden. Sachverhalte, die im Wesentlichen gleich sind, müssen die gleichen Rechtsfolgen nach sich ziehen. Unterscheiden sich Sachverhalte in wesentlichen Punkten, so müssen unterschiedliche Entscheidungen / Verwaltungshandlungen folgen. Der Gleichheitsgrundsatz verbietet der Verwaltung jedes willkürliche Verhalten, d. h. nicht nur die – nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigte – Ungleichbehandlung gleicher, sondern auch die – nicht durch zulässige sachliche Gründe begründete – Gleichbehandlung ungleicher Tatbestände.
Notwendig ist also stets ein konstanter, auf empirischen Fakten basierender, sorgfältiger Abwägungsprozess konfligierender Grundrechtspositionen im Sinne einer sog. praktischen Konkordanz (s.o.). Letztlich geht es damit immer um eine konkrete Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes: Geignetheit – Erforderlichkeit – Angemessenheit (s.o.) und dies stets basierend auf emprisch nachprüfbaren Daten und Fakten – und es bleibt freilich immer eine politische, rechtsstaatlich überprüfbare Entscheidung. Reichweite und Grenzen aller staatlich verfügter Maßnahmen müssen durch eine sorgfältige Abwägung der verschiedenen (Grund-)Rechtspositionen und der sich mitunter widersprechenden Interessen der Betroffenen und des Gemeinwesens bestimmt werden. Das kann in einem Bundesland, in einem Landkreis etc. basierend auf unterschiedliche Sachverhalte anders sein als in einem anderen. Nochmals: schlichte, einfache Antworten kann und darf es dabei nicht geben.
In Krisenzeiten geht mitunter der Blick hierfür verloren, auch für den Sinn und Wert des Föderalismusprinzips. Die damit verbundene sog. vertikale Gewaltenteilung ist auch ein Ergebnis der historischen Entwicklung und Verantwortung von Deutschland und ein Garant für den relativen Frieden nach Innen und Außen sowie die demokratische Entwicklung seit Ende des 2. Weltkrieges. Wie brüchig die Demokratie in Europa ist, zeigen die Entwicklungen in Polen und Ungarn – dort ist die Fratze der Autokratie und des Unrechtsstaates wieder sichtbar. Von China und Russland einmal ganz abgesehen. Die föderale Struktur ist deshalb kein Hindernis, sondern Garant für ein demokratisches Krisenmanagement. Eine solche wäre auch in einem vereinten Europa der Regionen möglich und sinnvoll, um die nationalen Egoismen zu überwinden. Die zentrale Bedeutung des Nationalstaats und die selektive Wirkung des Konzepts der Staatsangehörigkeit verhindert nicht nur ein hinreichend abgestimmtes europäisches Krisenmanagement, sondern die umfassende Anerkennung und Wirkung der Bürger- und Menschenrechte.
Was ist uns (die Welt oder doch zumindest) Europa wert? Insoweit erneuere ich gerne auch an dieser Stelle meinen Hinweis auf die Bewegung Pulse of Europe sowie den im Zusammenhang mit der sog. Migrationsdebatte im Jahr 2015 formulierten Aufruf Against fear, hate and racism – For a Europe of the people and the human rights – Für ein Europa der Menschen und der Menschenrechte!
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